Введение
Действующая методика оценки соответствия национальных систем противодействия отмыванию (легализации) доходов, полученных незаконным путем, а также направляемых на финансирование терроризма (ПОД/ФТ), стандартам Financial Action Task Force – FATF (ФАТФ) распределяет приоритеты важности на два компонента: техническое соответствие, которое выносится на первый план, и эффективность, рассматриваемая как следствие технического соответствия. Показатели технического соответствия формализованы. Несмотря на достаточно детализированные пояснительные записки, техническое соответствие предусматривает исполнение установленных требований. Соответственно, контроль соблюдения сводится к фиксированию состояния исполнения требований. Эффективность функционирования национальной системы ПОД/ФТ представляет собой совокупность субъективных оценок, базирующихся на мнении экспертов относительно качества работы институтов, сформированных в рамках технического соответствия. Общая оценка о состоянии национальной антиотмывочной системы представляется вершиной пирамиды, в основании которой находится техническое соответствие. Ситуация, когда при добровольном соблюдении субъектами экономики международных стандартов ФАТФ институциональная среда внутри страны отсутствует, до сих пор ни в одной юрисдикции не выявлена.
Учитывая нарастание угроз в отношении российской системы ПОД/ФТ от Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), в контексте поиска путей защиты национальной финансовой системы от разрастания ее вовлечения в отмывание преступных доходов через международные финансовые отношения, представляется актуальным проанализировать преимущества и риски технического соответствия в странах Евразийской группы (ЕАГ) по типу ФАТФ (является региональным подразделением ФАТФ, объединяет Беларусь, Индию, Казахстан, Китай, Кыргызстан, Туркменистан, Таджикистан и Узбекистан). Информационной базой исследования явились отчеты последних взаимных проверок стран – участниц ЕАГ. Обобщены преимущества и риски, ставшие основанием для установления странам рейтингов технического соответствия.
Основные результаты исследования
В табл. 1 приведены рейтинги технического соответствия рекомендациям ФАТФ по группам рекомендаций, обобщенным в разделы: А – «Антиотмывочные политика и координация»; B – «Отмывание денег и конфискация»; С – «Финансирование терроризма и финансирование распространения оружия массового уничтожения (ФРОМУ)».
Согласно табл. 1 в большинстве стран ЕАГ оценки по разделу А «Антиотмывочные политика и координация» установлены на уровне LC (в значительной степени соответствует) или С (соответствует). Это означает, что в странах проводится национальная оценка рисков ОД/ФТ и их регулярное обновление (R1), выявленные риски представляются экспертам ФАТФ адекватными. В качестве незначительного замечания Беларуси и Казахстану указано на недостаточное внимание к оценке транс-граничных рисков, Кыргызстану – на отказ признать наличие рисков финансирования терроризма, всем странам ЕАГ – на недооценку рисков отмывания денег через злоупотребления юридическими лицами и некоммерческими организациями (например, при проведении расчетов по внешнеторговой деятельности и др.) [1].
Таблица 1
Тable 1
Рейтинги технического соответствия стран ЕАГ рекомендациям ФАТФ: R1–R8
Ratings of technical compliance by the EAG countries with FATF recommendations: R1-R8
|
Страна |
А |
B |
C |
||||||
|
R1 |
R2 |
R3 |
R4 |
R5 |
R6 |
R7 |
R8 |
||
|
Китай |
LC |
C |
LC |
C |
LC |
PC |
PC |
LC |
|
|
Россия |
LC |
C |
LC |
LC |
LC |
PC |
PC |
LC |
|
|
Беларусь |
LC |
LC |
C |
C |
C |
LC |
LC |
PC |
|
|
Кыргызстан |
LC |
LC |
C |
LC |
LC |
C |
C |
PC |
|
|
Таджикистан |
LC |
C |
LC |
LC |
LC |
PC |
PC |
PC |
|
|
Узбекистан |
LC |
C |
LC |
LC |
LC |
PC |
PC |
PC |
|
|
Индия* |
– |
LC |
PC |
РC |
PC |
LC |
– |
NC |
|
|
Казахстан |
LC |
C |
LC |
LC |
LC |
PC |
PC |
LC |
|
|
Туркменистан |
LC |
LC |
LC |
PC |
LC |
LC |
LC |
PC |
|
* Последняя взаимная проверка антиотмывочной системы Индии проходила в 2010 г. по методологии, признанной ФАТФ в 2012 г. устаревшей. В отношении Индии указаны рейтинги, соответствующие действующей методологии, из-за расширения зоны регулирования, в действующей редакции методики появились новые показатели, отсутствовавшие в предыдущей, поэтому ряд результатов отсутствует.
Рейтинг R2 характеризует структуру национальной антиотмывочной системы, для которой необходимо создание национального подразделения финансовой разведки (ПФР), наделенного полномочиями и ресурсами для реализации функций ПОД/ФТ, и установление связей между ПФР, правоохранительными, надзорными и иными компетентными органами. Согласно табл. 1 эксперты ФАТФ удовлетворены структурами систем ПОД/ФТ стран ЕАГ. Недостатки в отдельных странах связаны с отсутствием системы информирования финансовых учреждений и иных субъектов ПОД/ФТ о рисках ОД/ФТ и слабой координацией усилий между государственными органами в вопросах ПОД/ФТ, а также с ограниченным характером взаимодействия по вопросам ФРОМУ [1].
В разделе B «Отмывание денег и конфискация» оценивается введение страной уголовной ответственности за отмывание денег и определение круга предикатных преступлений для классификации доходов в качестве преступных (R3). Согласно табл. 1 это требование ФАТФ выполнено всеми странами ЕАГ, предикатные преступления коррелируют с национальными рисками ОД. В отдельных странах в качестве замечания отмечено неустановление уголовной ответственности за «самоотмывание» (отмывание доходов преступниками, совершившими предикатное преступление), или неприменение санкций за ОД к юридическим лицам [1, 2].
Законодательные нормы о конфискации преступных доходов (R4) в странах ЕАГ также в основном соответствуют требованиям ФАТФ. Вместе с тем главный международный орган ПОД/ФТ указывает многим странам группы на необходимость распространения института замораживания (приостановления операций с активами) не только по уголовным делам, связанным с финансированием терроризма, но и по предикатным преступлениям.
Показатели, входящие в раздел С «Финансирование терроризма и ФРОМУ», согласно ФАТФ, требуют дополнительных усилий со стороны антиотмывочных систем стран ЕАГ (R5–R7). В качестве наиболее важного направления усиления указывается распространение юридически обязывающего требования замораживать активы, подозреваемые в ФТ или ФРОМУ, не только на финансовые организации и установленные нефинансовые предприятия и профессии (УНФПП), например бухгалтеры, аудиторы, юристы, нотариусы, на которых распространяются требования ПОД/ФТ (аналогичные требованиям к финансовым организациям и некоммерческим организациям (НКО) при осуществлении ими действий по заключению или заверению сделок, предусматривающих операции с денежными средствами или иным имуществом), но и на всех юридических и физических лиц [1, 2].
Меры ПОД/ФТ в странах ЕАГ в отношении некоммерческих организаций (НКО) также признаны ФАТФ не в полной мере достаточными (R8). Незначительные недостатки в российских, китайских и казахстанских официальных документах носят формальный характер, тогда как иным странам требуется больше усилий для приведения институциональных норм в соответствие с требованиями ФАТФ. Часть замечаний уже устранена. Так, Кыргызстану был изменен рейтинг показателя R8 с NC (не соответствует) на PC (частично соответствует) после законодательного расширения мер ПОД/ФТ и проведения оценки рисков ФТ в секторе НКО. Вместе с тем ФАТФ считает, что введенные меры ПОД/ФТ не соразмерны выявленным странами рискам в секторе НКО в Кыргызстане, Беларуси, Таджикистане, Узбекистане, Туркменистане. Ситуация с несоблюдением мер ПОД/ФТ в отношении НКО, выявленная в Индии еще в 2010 г., изменилась, в стране внесены поправки в ряд законов, регулирующих деятельность НКО [1, 3].
Раздел D «Превентивные меры» – самый обширный в рекомендациях ФАТФ, включает в себя 15 из 40 рекомендаций. В целом ФАТФ оценивает их исполнение странами ЕАГ позитивно (табл. 2).
Таблица 2
Table 2
Рейтинги технического соответствия стран ЕАГ рекомендациям ФАТФ: R9–R23
Ratings of technical compliance by EAG countries with FATF recommendations: R9-R23
|
Страна |
R9 |
R10 |
R11 |
R12 |
R13 |
R14 |
R15 |
R16 |
R17 |
R18 |
R19 |
R20 |
R21 |
R22 |
R23 |
|
Китай |
C |
LC |
C |
PC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
C |
C |
LC |
LC |
NC |
NC |
|
Россия |
C |
LC |
LC |
PC |
LC |
LC |
C |
PC |
LC |
LC |
LC |
C |
LC |
LC |
LC |
|
Беларусь |
C |
LC |
LC |
LC |
LC |
C |
PC |
LC |
LC |
LC |
LC |
C |
C |
LC |
LC |
|
Кыргызстан |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
PC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
|
Таджикистан |
C |
LC |
LC |
PC |
LC |
LC |
PC |
LC |
NA |
LC |
LC |
C |
C |
PC |
LC |
|
Узбекистан |
LC |
LC |
LC |
PC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
PC |
LC |
C |
LC |
PC |
LC |
|
Индия |
C |
PC |
LC |
РC |
LC |
LC |
LC |
LC |
N/A |
LC |
PC |
PC |
LC |
NC |
NC |
|
Казахстан |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
PC |
LC |
LC |
LC |
LC |
C |
C |
LC |
LC |
|
Туркменистан |
C |
LC |
C |
PC |
C |
LC |
PC |
PC |
C |
LC |
LC |
C |
C |
LC |
PC |
Незначительные недостатки в вопросе обмена в целях ПОД/ФТ информацией, представляющей собой банковскую тайну (R9), установлены в Кыргызстане, Узбекистане и Казахстане [1]. Меры надлежащей проверки клиентов (R10) и хранение данных и документов (R11) осуществляются всеми странами ЕАГ с малосущественными замечаниями, множественные недостатки отмечены в процедурах идентификации клиентов только у Индии [3].
Дополнительные меры для специфических клиентов и видов деятельности в целом соответствуют требованиям рекомендаций R12–R16 в странах ЕАГ. Отдельные незначительные недостатки зафиксированы в отчетах о взаимных проверках в части процедур ПОД/ФТ в отношении открытия и ведения корреспондентских счетов (R13), услуг по переводу денег или ценностей (R14), новых технологий (R15) и электронных переводов денежных средств (R16). Вместе с тем антиотмывочные процедуры, утвержденные в отношении публичных должностных лиц (ПДЛ), согласно ФАТФ, требуют более глубокой подстройки к рекомендации R12, например путем учреждения обязанностей для всех субъектов ПОД/ФТ не только в отношении самих ПДЛ, но и их близкого окружения, а также для страховых компаний при выплате страхового возмещения [1, 2, 4].
Требования ФАТФ, касающиеся доверия к третьим сторонам, результативности контроля в финансовых группах, имплементированы в национальные антиотмывочные системы стран ЕАГ достаточно полно. За исключением Индии и Таджикистана, законодательные меры контроля за лицами (третьей стороной), которым участниками ПОД/ФТ делегированы отдельные антиотмывочные процедуры (R17); меры внутреннего контроля в самих участниках ПОД/ФТ, включая их зарубежные филиалы и представительства (R18); а также процедуры контроля в отношении финансовых операций и сделок с резидентами стран из «черного» списка ФАТФ (R19) признаны соответствующими в значительной мере.
Особенно полно странами ЕАГ соблюдаются требования ФАТФ по направлению субъектами ПОД/ФТ сообщений о подозрительных операциях в национальные подразделения финансовой разведки (R20) и о неразглашении сведений о проводимых в антиотмывочных целях процедурах (R21).
Направлением, требующим более усиленных мер, согласно ФАТФ, является вовлечение в ПОД/ФТ УНФПП. Так, по результатам последних взаимных проверок в Индии и Китае меры по надлежащей проверке клиентов (R22) и иные требования к УНФПП (R23) в целом не соблюдаются. Процедуры остальных стран ЕАГ касательно УНФПП признаны ФАТФ соответствующими в значительной мере.
В табл. 3 представлены рейтинги технического соответствия требованиям ФАТФ антиотмывочных систем стран ЕАГ, обобщенным в разделы Е «Прозрачность и бенефициарные владельцы юридических лиц и юридических образований» (R24, R25) и F «Полномочия и ответственность компетентных органов и другие институциональные меры» (R26–R35).
Согласно табл. 3 вопрос достижения прозрачности источников средств, поступающих в финансовые организации, в странах ЕАГ остается сложным и требует дополнительных мер, особенно относительно юридических образований (R25). В частности, ФАТФ настаивает на более жестких запретах в проведении операций и обслуживании юридических лиц (R24) и юридических образований (R25), для которых установлены не все бенефициары либо установлены не все сведения о них. Положение дел по исполнению рекомендации R25 в Китае признано ФАТФ не соответствующим требованиям международных стандартов, несмотря на усилия страны, зафиксированные в трех ежегодных отчетах о прогрессе в рамках усиленного мониторинга. Главным недостатком здесь указывается отсутствие правовой ответственности доверительных собственников внутренних и зарубежных трастов, действующих в Китае, за невыполнение мер ПОД/ФТ [4].
Таблица 3
Table 3
Рейтинги технического соответствия стран ЕАГ рекомендациям ФАТФ: R24–R35
Ratings of technical compliance by EAG countries with FATF recommendations: R24-R35
|
Страна |
Е |
F |
||||||||||
|
R24 |
R25 |
R26 |
R27 |
R28 |
R29 |
R30 |
R31 |
R32 |
R33 |
R34 |
R35 |
|
|
Китай |
PC |
NC |
LC |
LC |
NC |
LC |
C |
C |
LC |
LC |
LC |
PC |
|
Россия |
LC |
PC |
LC |
LC |
LC |
C |
LC |
C |
LC |
C |
LC |
LC |
|
Беларусь |
LC |
LC |
LC |
LC |
PC |
C |
C |
C |
LC |
LC |
C |
LC |
|
Кыргызстан |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
C |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
|
Таджикистан |
LC |
PC |
PC |
LC |
PC |
C |
LC |
C |
LC |
LC |
LC |
PC |
|
Узбекистан |
LC |
PC |
PC |
LC |
LC |
C |
C |
C |
C |
LC |
LC |
PC |
|
Индия |
PC |
PC |
PC |
LC |
NC |
LC |
LC |
C |
PC |
LC |
LC |
PC |
|
Казахстан |
PC |
LC |
PC |
LC |
PC |
C |
C |
C |
LC |
LC |
LC |
PC |
|
Туркменистан |
PC |
PC |
PC |
LC |
PC |
C |
LC |
LC |
LC |
PC |
LC |
LC |
Не менее сложным вопросом для стран ЕАГ является регулирование и надзор за УНФПП (R28). Согласно ФАТФ, сразу две страны – Китай и Индия – не соответствуют требованиям в этом вопросе (у этих стран R28 = NC (табл. 3)), у четырех стран – Беларуси, Казахстана, Туркменистана и Таджикистана – установлено частичное соответствие (R28 = PC), у России, Узбекистана и Кыргызстана – соответствие в значительной степени (R28 = LC). Группа ФАТФ требует юридического признания в отношении УНФПП полного состава норм ПОД/ФТ, которые в настоящее время распространены на финансовые организации. Огромная численность населения в Китае и Индии, большое число независимых бухгалтеров, юристов, аудиторов, нотариусов, а также множество первоочередных задач для расходной части бюджетов, которые ФАТФ требует расширить надзорными и контрольными антиотмывочными затратами, затрудняют реализацию рекомендации R28 в этих странах. Дополнительные существенные расходы представляют собой препятствие для расширения зоны антиотмывочного регулирования деятельности УНФПП и в других странах ЕАГ.
Согласно табл. 3 все страны ЕАГ имеют высокие рейтинги соответствия рекомендациям R29 «Подразделение финансовой разведки», R30 «Обязанности правоохранительных и следственных органов» и R31 «Полномочия правоохранительных и следственных органов». Эти рекомендации – одни из основополагающих, входили в международные стандарты ПОД/ФТ с первой их редакции, по результатам обзора их исполнения был составлен первый «черный» список ФАТФ. В результате еще в конце 1990-х – начале 2000-х гг. во всех странах, в том числе в ЕАГ, были учреждены государственные органы или структуры в уже действующих органах, наделенные функциями подразделения финансовой разведки в объеме, установленном ФАТФ. Нормы взаимодействия правоохранительных и следственных органов с ПФР, их обязанности и полномочия получили юридическое подтверждение.
Рейтинг рекомендации R32 «Курьеры по перевозке наличных денег» зафиксирован на уровне С (соответствует) у Узбекистана, у Индии – РС (частично соответствует), у остальных стран ЕАГ установлен рейтинг LC (соответствует в значительной степени). В качестве незначительного недостатка в России, Беларуси, Казахстане и Кыргызстане указано на отсутствие декларирования денежных средств при трансграничном перемещении в рамках ЕАЭС. Единая таможенная зона по своему статусу не предполагает декларирование внутри зоны. Такая же норма действует внутри Шенгенской зоны. Риски ОД/ФТ в такой ситуации нивелируются антиотмывочной системой страны, в которую ввозятся крупные суммы наличных денег, исполнением таких норм ПОД/ФТ, как фиксирование сведений о крупных суммах наличных денег, вносимых на банковские счета, данных о покупке-продаже наличной иностранной валюты и ряда других. В ходе взаимной проверки Китая было выявлено, что таможенные органы не передают в ПФР сведения о подаче ложных деклараций; в Таджикистане зафиксировано отсутствие юридического распределения ответственности между ведомствами в вопросе ПОД/ФТ в отношении трансграничной перевозки наличных денег; в Туркменистане – непропорциональность в отношении лиц, осуществляющих незаконное перемещение денег через границу. Эти недостатки признаны ФАТФ несущественными и не влекут за собой введение карательных санкций.
В отношении рекомендаций R33 «Статистика» и R34 «Руководящие указания и обратная связь» странам ЕАГ установлены рейтинги LC и C. Группа ФАТФ указывает на неадекватную статистику судебных приговоров по ОД и запросов других стран в рамках процедур внешней взаимной помощи [1], на отсутствие статистических данных о количестве случаев транспортировки через границу наличных денежных средств и числе случаев замораживания имущества [2], либо на отсутствие в стране учета размера дохода от преступления [1]. Рейтинг РС (частично соответствует), который возлагает на антиотмывочную систему требование об усилении исполнения и несет в себе риски введения санкций при неустранении недостатков, ФАТФ установила по рекомендации R33 для Туркменистана, указав на множество существенных недоработок [1].
Ситуация с исполнением рекомендации R35 «Санкции» в странах ЕАГ выглядит следующим образом: четыре страны получили рейтинг LC (соответствует в значительной степени) и пять стран – рейтинг РС (частично соответствует). Незначительные недостатки зафиксированы в отчетах Беларуси, Кыргызстана, России и Туркменистана и касались того, что меры по приостановлению или прекращению действия лицензии по основаниям вовлечения в ОД/ФТ для субъектов ПОД/ФТ, помимо банков, не установлены или не являются сдерживающими. Более серьезными расценивает ФАТФ нарушения требований рекомендации R35 со стороны Индии, Казахстана, Китая, Таджикистана и Узбекистана, указывая на то, что действующие меры за нарушение антиотмывочных требований не являются адекватными [1, 3, 4].
Раздел G «Международное сотрудничество» объединяет рекомендации R36–R40. Распределение рейтингов по соблюдению этих рекомендаций странами ЕАГ представлено в табл. 4.
Таблица 4
Table 4
Рейтинги технического соответствия стран ЕАГ рекомендациям ФАТФ: R36– R40
Ratings of technical compliance by EAG countries with FATF recommendations: R36-R40
|
Страна |
R36 |
R37 |
R38 |
R39 |
R40 |
|
Китай |
LC |
LC |
C |
LC |
LC |
|
Россия |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
|
Беларусь |
C |
LC |
LC |
LC |
LC |
|
Кыргызстан |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
|
Таджикистан |
C |
LC |
PC |
LC |
LC |
|
Узбекистан |
LC |
C |
LC |
C |
LC |
|
Индия |
PC |
LC |
LC |
LC |
LC |
|
Казахстан |
LC |
LC |
LC |
LC |
LC |
|
Туркменистан |
LC |
LC |
PC |
LC |
PC |
Согласно табл. 4 антиотмывочные системы стран ЕАГ в своем большинстве соответствуют требованиям ФАТФ в части международного сотрудничества. Страны имплементировали в свои правовые системы нормы, установленные конвенциями ООН и рядом иных международных организаций, представляющие собой юридическую основу ПОД/ФТ, выполняют договоренности в сфере взаимной правовой помощи в вопросах противодействия ОД/ФТ, экстрадиции и информационного обмена. Недостатки, которые требуют устранения, касаются исполнения отдельных рекомендаций отдельными странами. Так, в Таджикистане и Туркменистане отсутствуют нормы, регламентирующие обращение с замороженным имуществом нерезидентов и раздел конфискованного имущества с другими странами (R38), Индия не ратифицировала Палермскую конвенцию о борьбе с отмыванием денег [5] и не в полной мере имплементировала Венскую конвенцию [6] (R36), Туркменистаном не заключены международные договоры о сотрудничестве в сфере ПОД/ФТ, в законодательстве страны не предусмотрены нормы международного антиотмывочного сотрудничества (R40).
Мандат, делегированный ФАТФ странами, инициировавшими международное антиотмывочное движение, предоставляет право организации вводить санкции в отношении финансовых систем стран-нарушителей. Присвоение рейтингов соответствия на уровне PC и NC является основанием для проведения усиленного мониторинга. Такая мера подразумевает требование к стране составить план устранения выявленных нарушений и предоставлять ФАТФ ежегодные отчеты о прогрессе. Неисполнение страной условий усиленного мониторинга грозит внесением ее в «серый» список ФАТФ. К трансакциям со странами из «серого» списка под угрозой вторичных санкций все юрисдикции должны вводить дополнительные меры контроля, что существенно затрудняет ее финансовые операции, внешнеэкономические отношения и в целом экономическое развитие. По состоянию на 01.09.2024 под усиленным мониторингом находилось шесть стран ЕАГ: Беларусь, Китай, Кыргызстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан. По результатам отчетов о прогрессе, прослеживается положительная динамика в устранении недостатков. Отчет о прогрессе Индии был принят ФАТФ в июне 2024 г.
Заключение
Проведенный сущностный анализ свидетельствует о том, что объединение стран в ЕАГ дало им ряд преимуществ:
– они активно реализуют международные антиотмывочные стандарты;
– движущей силой этого процесса выступает осознание ущерба для финансовой системы страны, ее экономики и благосостояния населения, который может последовать при введении в отношении нее санкций ФАТФ.
Вместе с тем в ряде стран сохраняются отдельные риски. Рейтинги PC и NC не указывают на отсутствие умысла у получивших их стран ЕАГ в недостатках своих антиотмывочных систем, позволяющих получать конкурентные преимущества на финансовом рынке для обеспечения перехода клиентов из финансовых систем с полным соответствием стандартам ФАТФ. Данные рейтинги присущи тем сферам, где государства видят дисбаланс между затратами и результатом. Вопросы одномоментного введения всех требований ПОД/ФТ к НКО и УНФПП в странах с низким уровнем развития экономики и небольшим государственным бюджетом приведет к переходу этих форм деятельности на нелегальное положение. Недостаток ресурсов также объясняет негативные рейтинги ряда стран ЕАГ в сфере международного сотрудничества.
Полноценное сотрудничество требует определенного уровня развития информационных технологий в финансовом и нефинансовом секторах. Индивидуальные усилия представляются наименее развитым странам ЕАГ недостижимыми. Требуется поиск коллективного решения существующих недостатков систем ПОД/ФТ в рамках не только ЕАГ, но и других международных групп, таких как ЕАЭС, БРИКС, ШОС и др.



