Введение Нет богатой России без богатой провинции, города, района, поселка [1, с. 11]. А богатство провинции невозможно без функционирования эффективной системы местного самоуправления. Местное самоуправление - это не только основа государственного устройства, это также и связующее звено между народом и властью, и, главным образом, это механизм рационального и результативного хозяйствования территориального пространства. Данная система власти и принципы ее организации в России многократно подвергались значительным преобразованиям, и в настоящее время продолжается поиск оптимальной модели организации системы местного самоуправления. Так, в начале XX в., с приходом советской власти, для управления на местах были созданы местные советы. По Конституции РСФСР от 1918 г. в состав государственных органов власти входили областные съезды советов, губернские съезды советов, уездные съезды советов, волостные съезды советов, городские и сельские советы. В период реализации новой экономической политики советам была предоставлена самостоятельность в решении местных проблем, вышестоящая власть в их ведение передала сферу жилищно-коммунального хозяйства, благоустройство территорий и дорог, пожарное дело, общественный транспорт. В 1929 г. произошло преобразование уездов и волостей в республику или округ, формирование территорий происходило главным образом по национальному признаку. Конституция РСФСР 1937 г. значительно преобразовала систему государственных органов власти, переименовав все органы власти, в том числе на местах, в советы. Но главное изменение заключалось в том, что советы на местах полностью утратили самостоятельность и свободу в принятии решений и, таким образом, стали исполнителями воли вышестоящих советов. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г. и закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. предполагали возрождение самостоятельности органов местной власти по отношению к структурам центральной власти и формирование института местного самоуправления как такового. Однако настоящее возрождение и становление института местного самоуправления произошли в постсоветский период, когда были приняты следующие нормативно-правовые акты: Федеральный закон (ФЗ) «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» - 1996 г., ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» - 1997 г., ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» - 1998 г., Указ Президента РФ «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ» от 15.10.1999 г. № 1370. Позже, в 2003 г., был принят новый ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ, инициировавший проведение муниципальной реформы и окончательно вступивший в силу с 1 января 2009 г. К сентябрю 2006 г. был завершен первый этап муниципальной реформы: сформирована новая система муниципальных образований (субъект РФ делится на городские округа и муниципальные районы, муниципальные районы, в свою очередь, делятся на поселения и межселенные территории, поселения же подразделяются на городские и сельские); прошли выборы органов местного самоуправления; скорректированы уставы муниципальных образований в соответствии с требованиями нового законодательства. В 2009 г. завершилось проведение муниципальной реформы, изменившей принципы территориальной организации местной власти, муниципально-правовые акты, подходы к экономической основе местного самоуправления, перечень и объем вопросов местного значения, разграничение в полномочиях между органами местного самоуправления. Важно подчеркнуть еще одно изменение: в российской практике местного самоуправления с принятием ФЗ № 131-ФЗ широкое распространение получило межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие как автономный механизм местной власти, имеющий экономическое и юридическое подкрепление со стороны государства, цель которого заключается в достижении достойного уровня социально-экономического развития территорий. Тем не менее в действующем законодательстве о местном самоуправлении существует много пробелов, относящихся к регламентации самого определения понятия «межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие», а также механизмов, моделей и процедур осуществления сотрудничества между территориями. Проблемы межмуниципального сотрудничества находятся под пристальным вниманием отечественных и зарубежных ученых, однако теоретические и прикладные аспекты данного процесса до конца еще не изучены и не обоснованы исследователями. Вследствие этого целью исследования стал анализ сущности и структуры межмуниципального сотрудничества и его базовых форм. Для достижения этой цели были решены следующие задачи: - осуществлен анализ нормативно-правовых актов, научных статей и докладов, методических рекомендаций в области межмуниципального сотрудничества; - рассмотрены детерминирующие подходы к сущности межмуниципального сотрудничества; - разработана концептуальная модель системы межмуниципального сотрудничества; - определены и проанализированы базовые формы межмуниципального сотрудничества или взаимодействия. На современном этапе исследователями в области экономики, социологии, права, управления, политологии и других наук дано достаточно большое количество определений понятия «межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие». Обратимся к некоторым из них. Е. С. Арумова определяет межмуниципальное сотрудничество как процесс взаимодействия органов публичной власти с заинтересованной общественностью, в корне которого лежит согласование по поводу способов реализации интересов в решении ключевых проблем местного сообщества [2, с. 17]. А. А. Петроградская полагает, что межмуниципальное сотрудничество - совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления (муниципальных органов), ориентированных на решение общих политических, экономических и иных социально полезных задач в сфере местного самоуправления при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества [3, с. 15]. М. А. Михайлова предлагает под межмуниципальным сотрудничеством понимать совместную деятельность муниципальных образований, выражающуюся в специфических организационно-правовых формах, как в целях взаимодействия, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований, так и в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения [4, с. 10]. Несмотря на разность формулировок исследуемой дефиниции, всех ученых объединяет единство управленческого, институционального, комплексного и системного подходов к определению. Вследствие этого мы считаем, что через совокупность перечисленных подходов раскрывается сущность межмуниципального взаимодействия как институционально закрепленная, взаимосвязанная и взаимообусловленная деятельность органов местного самоуправления, направленная на комплексное решение проблем функционирования и развития территорий. От рассмотрения формулировок межмуниципального сотрудничества перейдем к анализу и рассмотрению концептуальной модели системы межмуниципального сотрудничества, предлагаемой нами (рис. 1). Данная концептуальная модель предполагает, что межмуниципальное взаимодействие является системой, основу которой составляют четыре группы элементов - цели, институты, ресурсы и результаты. Первая группа элементов в предлагаемой модели - это цели, ради которых объединяются для сотрудничества муниципальные образования. Основными целями такого сотрудничества будут являться реализация местных задач функционирования и развития территорий, нивелирование локальных проблем, влияние на межбюджетную политику перераспределения доходов, создание совместных хозяйствующих субъектов, обмен организационным и управленческим опытом, объединение ресурсной базы. Вторая группа элементов - это институты, а именно нормативно-законодательная база, включающая Бюджетный кодекс (БК), Налоговый кодекс (НК), Гражданский кодекс (ГК) РФ, ФЗ № 131-ФЗ, и организационно-правовые формы межмуниципального сотрудничества в виде закрытых акционерных обществ (ЗАО), обществ с ограниченной ответственностью (ООО), негосударственных коммерческих организаций (НКО). Муниципальные образования, исходя из приоритетов и направленности вопросов местного значения, сначала выбирают для создания подходящую форму межмуниципального сотрудничества, опираясь на действующее законодательство и условия окружающей среды. Третья группа элементов - это ресурсы муниципальных образований (финансовые, кадровые, природные, информационные, производственные, организационные, инфраструктурные и т. д.), благодаря которым удается реализовать на практике выбранную форму межмуниципального сотрудничества. Четвертая группа элементов - это результаты, которых удается достичь после разработки проектно-учредительной документации, утверждения плана технико-экономического обоснования, получения средств финансирования и в конечном итоге - реализации на практике формы межмуниципального сотрудничества. Результаты, которые будут являться главными, это повышение социально-экономического уровня развития муниципального образования, сглаживание асимметрии развития территорий, достижение сбалансированности в перераспределении доходов, рост уровня жизни населения, повышение уровня управления территориями. За счет полученных результатов будет складываться оценка эффективности деятельности межмуниципального экономического сотрудничества, которая определит дальнейшее существование выбранной формы сотрудничества и ее направления. В РФ межмуниципальное сотрудничество или взаимодействие представлено тремя основными моделями или формами - ассоциативной, договорной и хозяйственной. Рассмотрим подробнее каждую из них. В рамках ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества реализуются как прямо регламентированные ФЗ № 131-ФЗ варианты взаимодействия, так и варианты, способ реализации которых хотя и допускается законом, но требует дополнительной детализации со стороны самих участников. Так, в соответствии с положениями ст. 66, 67 ФЗ № 131-ФЗ в каждом субъекте РФ предусматривается образование советов муниципальных образований субъекта РФ, помимо этого может быть образовано единое общероссийское объединение муниципальных образований [5, с. 9]. Таким образом, ассоциативная форма сотрудничества, как обязательная, представлена на всех государственных уровнях: региональный уровень - совет муниципальных образований, федеральный уровень - Единое общероссийское объединение муниципальных образований (Конгресс). Рис. 1. Концептуальная модель системы межмуниципального сотрудничества: МО - муниципальное образование; ОКМО - Общероссийский конгресс муниципальных образований Главными направлениями в деятельности практически каждой ассоциации являются: участие в формировании законодательной базы, связанной с местным развитием территорий; выявление и поиск решения проблем состояния и развития территорий; анализ и распространение лучших образцов муниципального управления социально-экономическим развитием локалитетов; организация обмена административным опытом посредством проведения семинаров и конференций для глав и других уполномоченных представителей муниципальных образований; сбор и обработка информации о социально-экономическом состоянии территорий; представление интересов муниципалитетов на федеральном и региональном уровнях; способствование консолидации локальных ресурсов или территориальному преобразованию для общего решения местных проблем [6, с. 247]. В связи с многообразием и многочисленностью существующих видов ассоциаций целесообразно в рамках исследования осуществить их систематизацию по авторам и классификационным признакам. Результаты систематизации и классификации ассоциативных форм представлены в таблице. Классификация ассоциативных форм сотрудничества Автор Классификационный признак Примеры И. Кокин По типам муниципальных образований Союз российских городов, Союз малых и средних городов, Ассоциация сельских поселений По профилю Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, Ассоциация шахтерских городов, Ассоциация наукоградов, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и др. По территориальному охвату Межрегиональные ассоциации (Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Союз городов Центра и Северо-Запада РФ, ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья) и внутрирегиональные (Ассоциация восточных городов и районов Алтайского края, Ассоциация сельских поселений Калужской области и др.) В. Ю. Маслихина Территориальный Союз российских городов, Ассоциация городов Поволжья и др. Демографический Ассоциация малых и средних городов России, Союз малых и средних городов РФ Отраслевой Ассоциация городов металлургической ориентации, Ассоциация городов с объектами атомной энергетики и т. д. Функциональный Союз исторических городов и регионов России, союз «Старейшие города России» и др. Е. С. Барабаш Границы деятельности Национальные Межрегиональные Региональные ОКМО; Союз российских городов Ассоциация сибирских и дальневосточных городов; Ассоциация городов Юга РФ; Ассоциация городов Урала Ассоциация органов местного самоуправления Республики Карелия; Муниципальный союз городов Тюменской области и т. п. Еще одна форма межмуниципального сотрудничества - договорная, основная цель которой - заключение соглашений между муниципальными образованиями по делегированию полномочий на вышестоящий уровень власти или по обмену управленческой, культурной, методологической, организационной, финансово-экономической и другой информацией в рамках норм гражданского законодательства. Таким образом, контроль и регулирование договорных отношений между муниципалитетами базируются на гражданском праве. Весьма востребованной формой межмуниципального сотрудничества является создание совместных органов муниципальных образований. В настоящее время во многих регионах России предусматривается создание различных координационных советов под воздействием и с участием координатора - областного органа государственной власти, например Законодательного собрания или губернатора. Полномочия указанных органов носят самый общий характер и не отличаются определенностью. Координационно-консультативные советы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др. [3, с. 23]. Однако межмуниципальные соглашения могут предусматривать либо не предусматривать создания входящими в них муниципалитетами совместных органов управления. Например, Соглашение о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения Шпаковского муниципального района (Ставропольский край) предусматривает создание единого координационного центра оказания библиотечных услуг населению [7, с. 33]. Существует следующий порядок в подготовке и реализации межмуниципальной договорной формы сотрудничества. Договор о межмуниципальном сотрудничестве, как правило, заключается главой муниципального образования. Для того чтобы заключить межмуниципальный договор, необходимо предоставить обоснование о необходимости его заключения с указанием планируемых направлений сотрудничества и местных вопросов, которые будут решаться. В документе об обосновании необходимо также заранее определить сумму бюджетных средств для реализации полномочий местных властей, к которым зачастую относят организацию тепло-, электро-, водоснабжения; медицинское обеспечение; строительство и ремонт школ и детских садов; обеспечение жильем молодых семей и льготных категорий граждан; реализацию мер по гражданской обороне и предупреждению чрезвычайных ситуаций и т. д. Вступление в силу договора возможно только при выделении указанной суммы бюджетных средств. Исполнение заключенных межмуниципальных договоров и соглашений обеспечивается органами местного самоуправления в соответствии с их компетенцией. Решение об изменении или расторжении межмуниципального соглашения или договора принимается главой муниципального образования в соответствии с действующим законодательством. Следующей формой межмуниципального взаимодействия является хозяйственная, которая предполагает создание совместных хозяйствующих субъектов в виде ЗАО, ООО и совместных автономных некоммерческих организаций, фондов с уставным капиталом, формируемым муниципалитетами-участниками. Нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность межмуниципальных хозяйствующих субъектов, составляют ГК РФ и следующие ФЗ: Закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», Закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», Закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» и Закон от 12 января 1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Межмуниципальные организации создаются на основе решения муниципального образования об учреждении, уставной и учредительной документации и за счет средств, внесенных участниками в уставный капитал. Субъектами или участниками в межмуниципальном хозяйственном сотрудничестве могут выступать городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа. Основными целями межмуниципального хозяйственного сотрудничества будут являться реализация инвестиционного, технологического, социального и других проектов в сфере инженерной и социальной инфраструктуры. К базовым направлениям рассматриваемой формы сотрудничества относят: организацию электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения; водоотведение; снабжение населения топливом; организацию транспортного обслуживания населения; создание условий для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания; организацию, сбор, вывоз, утилизацию и переработку бытовых и промышленных отходов; организацию ритуальных услуг и содержание мест захоронения; строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог и т. д. Органы местного самоуправления могут также выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации. Хозяйственной форме межмуниципального сотрудничества присущ определенный порядок создания и реализации на практике. Так, главой муниципального образования принимается решение о создании межмуниципальных хозяйствующих субъектов, о выходе из них, об их реорганизации и ликвидации. Для принятия решения об учреждении межмуниципального хозяйствующего субъекта органам местной власти необходимо разработать и предоставить проект решения муниципального образования об учреждении межмуниципального предприятия или об участии в нем, учредительные документы, информацию о социально-экономическом и финансовом положении муниципального образования, обоснование расходов на создание или участие в межмуниципальном хозяйствующем субъекте. После одобрения муниципальными образованиями решения о создании или участии в межмуниципальном хозяйственном обществе, утверждения состава учредителей и необходимых учредительных документов производится его государственная регистрация в соответствии с действующим законодательством. Заключение Подводя итог исследованию, в том числе рассмотрению всех трех форм межмуниципального сотрудничества в современной российской практике местного самоуправления, необходимо отметить, что каждая из них обладает рядом преимуществ и недостатков. Так, среди преимуществ в создании ассоциации стоит отметить широкое распространение данной формы сотрудничества на всех государственных уровнях, возможность предоставления интересов муниципалитетов на федеральном и региональном уровнях, эффективность в налаживании связей и обмене опытом между органами местной власти. К недостаткам такой формы следует отнести: недостаточность мер стимулирования со стороны федерального и регионального правительств; отсутствие права судебной защиты совместных интересов муниципальных образований; отсутствие методической и экспертной поддержки со стороны государства; отсутствие права законодательной инициативы в законодательном органе власти субъекта РФ. Для договорной формы сотрудничества основными преимуществами будут являться: возможность передачи полномочий на вышестоящий уровень власти; обмен необходимой управленческой информацией; создание совместных органов управления (например, создание координационных и консультационных советов); возможность согласования планов и целей социально-экономического развития территорий; реализация совместных программ и проектов; привлечение инвестиционных вложений; возможность оказания муниципальных услуг на более экономичных условиях за счет эффекта от масштаба; возможность обеспечения общественными благами населения, которые ранее были недоступны или доступны в ограниченном количестве; способность к консолидации ресурсов для решения общих проблем местного значения. Слабыми сторонами договорной формы сотрудничества можно считать неразвитость законодательной базы в отношении регулирования данной формы сотрудничества; ресурсные ограничения муниципалитетов на сбор и подготовку документации, необходимой для исполнения данной формы сотрудничества; отсутствие возможности прямого контроля и управления по переданным полномочиям; несбалансированное распределение общественных благ и услуг; недоучет местных и территориальных особенностей; отстранение местной власти от населения. При выборе хозяйственной формы сотрудничества важно учитывать, что ее главными преимуществами считаются эффективное предоставление муниципальных услуг населению; реализация социальных, инвестиционных, технических проектов, способствующих развитию социальной, инвестиционной инфраструктуры муниципалитетов; возможность «горизонтального сотрудничества» (между муниципальными образованиями одного уровня) и «вертикального» сотрудничества (между муниципальными образованиями разного уровня). При рассмотрении недостатков данной формы следует учитывать, что виды межмуниципального хозяйственного сотрудничества законодательно ограничены (ЗАО, ООО, НКО); деятельность органов местного самоуправления в форме межмуниципальных хозяйственных обществ законодательно не развита и не урегулирована (например, отсутствует порядок владения, пользования и распоряжения в отношении имущества межмуниципального хозяйственного общества); отсутствует возможность прямого регулирования и контроля над объединенными ресурсами и полномочиями; возможен недоучет всех местных, территориальных особенностей муниципальных образований, участвующих в межмуниципальном хозяйственном обществе.